刚过完2016年春节长假，环保组织自然之友法律与政策倡导部总监葛枫马上着手，为即将在2月26日开庭的诉讼案做庭前准备。这是新修订的《大气污染防治法》生效后的全国首个大气领域公益诉讼。

　　一个多月前，自然之友向山东省东营市中级法院起诉山东金岭化工股份有限公司（下称山东金岭公司），指控该公司大气污染物排放长期持续超标，且有不正常使用大气污染物处理设施等多种违规行为，造成了大气污染，对社会公共利益构成损害。

　　自然之友的诉讼请求是，责令该公司停止超标排污及环境侵害，消除对大气造成的危害，支付侵害期间的生态补偿和环境治理费用，同时向社会公开赔礼道歉。

　　在全国律协环境与资源法委员会委员夏军看来，此案填补了大气领域公益诉讼的空白，并积累了大气环境损害评估鉴定方面的经验。以往的公益诉讼主要集中在水、土壤、林业生态及化工污染领域，大气诉讼案例不足的主要原因是受风力等气象条件影响，大气环境质量处于动态变化中，而且大气超标排污属于瞬时状态，诉讼取证有先天困难。

　　自然之友部分解决了这一困难，以获得的多份政府部门曾对该企业作出的行政处罚文件作为取证依据。并且，山东金岭公司存在环保在线监控设备弄虚作假行为，对此类企业提起诉讼，是对以往的罚款、对作假实施者行政拘留等处罚手段的补充，亦为严厉打击环保监控设备数据作假的一次有益的司法实践尝试。

　　事实上，环保监测仪器数据作假已是公开的秘密，如何采取有效打击举措，斩断作假的利益链，是环保监督执法的当务之急。

　　作假手段多样

　　由于在数据作假上“动脑筋”，投入较小，可节省设备正常开启运行、污水废气处理的不菲成本，废气、废水两类企业在监控设备数据上作假的手段，已呈多样化、技术升级隐蔽化，这也是当下全国环保督查面临的新形势。

　　环保部数据显示，环保部及6个督查中心检查企业1万多家，存在问题的企业约占10％从全国看来，废气企业作假情况，比废水企业更为普遍，也难以被察觉。

　　山东金岭公司是中国制造业500强企业，主要生产制造和销售一氯甲烷、二氯甲烷、三氯甲烷、苯胺等多种化学原料。废气是其重点污染监控对象。

　　年3月至2015年10月，东营市广饶县环保局先后16次对山东金岭公司行政处罚，皆因环境违法违规。

　　废气企业造假相对更容易，无论脱硫还是脱硝设备，均可以不加料、设备空转，而一旦有环保检查时，几分钟之内加料，数据就可以迅速恢复正常。山东金岭公司就被查出其热电厂三个锅炉配套的脱硫设备也未投入运行，未正常开设脱硫设施。

　　废水企业的污水处理设施如果平时不启用、闲置设施，菌种微生物会发生变化，突击检查时，临时开启也无法达到正常处理水平，造假更易被发现。

　　另外，废气企业排放的大气污染物有瞬时性，而废水企业的不达标排放可能会造成死鱼、水质恶臭等，当环保部门“溯源检查”时，易被发现。

　　东营市环保局对山东金岭公司查处时发现：热电厂自动在线监测系统存在私自更改站房、工控密码，私自在检测机柜加装锁具，妨碍环保人员现场检查，私自更改温度、二氧化硫等参数的设置，以监控数据弄虚作假方式逃避监管、违法排污。

　　山东省环保厅信息与监控中心主任石敬华表示，干扰在线监控设备，实现传输的数据作假的方式有两类：一种是通过修改设备工作参数等软件，让监测显示数据与真实排放数据在系数换算时产生多位倍数的偏差，做到达标假象；另一种是破坏采样系统等硬件手段，让监测设备采集不到真实样品。

　　比如，中国水泥厂有限公司，在采样分析仪和数据传输的工控机之间接入了几根导线，并连接到该公司办公室，可随时篡改监测数据。甘肃中粮可口可乐饮料有限公司，将采样管放入事前准备好的化学需氧量（COD）浓度值较低的三角瓶中，采集固定水样造假排放数据。

　　数据作假“帮凶”

　　一些地方环保部门、设备生产商、运维公司等，或配合，或参与到企业作假的过程中，原因是地方政府为了减轻考核压力、完成环境质量指标。

　　国内是属地管理，上级单位考核下级环保部门的一个指标是企业环保达标率，此考核方式导致属地环保部门站在企业立场，甚至纵容数据作假。如某市有100家企业，其中10家企业不达标，通过数据作假，将不达标变成了达标，企业节省了治污成本，属地环保部门的考核成绩从90％变为100％达标率。

　　在意识到这一症结后，山东省将考核达标率改为考核数据准确率。石敬华介绍，这一模式是“上下级环保部门是利益共同体、共同考核企业”。这使2013年至今，山东成为查处监控数据弄虚作假案例最多的省份，共发现造假企业36家，移交公安机关19起，行政拘留20余人。

　　环保部颁布的自动监控设施管理规范要求，企业要委托第三方运营机构，负责监控设施的运维和保养。但从实际案例中，不乏要么不委托，或委托的运营机构配合企业造假。山东金岭公司2015年11月被环保部通报，就存在在线监测设施未按法规移交给第三方公司运营等问题。

　　而黑龙江省富裕晨鸣纸业有限责任公司的第三方运营公司，对氮氧化物转换系数造假，借口无法修改转换系数等理由，导致监控数据偏低15％左右。

　　配合作假，是因为受委托的运营商如果不服从企业意愿，合作订单可能被取消，改由愿意配合的运营商接手；其次，如运营维护到位，需投入试纸、试剂等设备和人力成本，反之亦节省了成本。

　　环保部门也试图打击此种“合作”。在山东，运营商要与环保部门签署承诺书——不能协助、参与企业作假。一旦发现有一台运营设备作假，该运营商在山东省内承揽的全部业务均清除出山东市场，以此威慑运营商。

　　“每个省份的应对方法都不相同，从山东经验来看，有办法规避运营商配合造假，关键在于能否追查、落实到位。”石敬华说。

　　业内也讨论过监控设备的运营和采购模式，比如，改为政府部门招投标委托第三方对设备监控、管理；在线监控设备，也不再由企业购买，而交由政府投资专项采购。

　　但这被质疑为责任上“越俎代庖”，另外，在一些经济欠发达地区会出现资金缺口，财政保障难以支撑。

　　一位国家发改委环资司官员析，环保执法的公共事务，应与企业环保责任的企业事务严格区分开，企业环保监测本应是企业事务，不应转嫁为政府公共事务。而且，如果政府插手、承担了此项事务，可能也无法避免与运营商沆瀣一气。

　　山东省环保厅通过调研发现一个共性特点：监控设备在生产源头上存有漏洞，可以被企业利用而作假。

　　全国工商联环境商会秘书长骆建华分析，在线监控设备生产商是企业作假的“帮凶”，“这是利益的大头，也是严打作假的重要源头”。

　　通过更换设备主控模块，企业按自己的需要设计出主控模块，交给配合的设备生产商“私人定制”。

　　对此，山东省出台技术规范，要求新生产的、进入山东的所有监控设备不能存有漏洞和隐患。对已流通的存有漏洞设备，给生产商三个月的限期召回，打好漏洞的补丁后，再重返山东市场。此后，设备生产商要与环保部门签订承诺书，如果有一台被抽查出存有造假漏洞，这家生产商将彻底退出省内环保市场，并列入黑名单，不再允许进入山东地区销售、使用。

　　环保部出台办法，要求监测仪器设备具备防止修改、伪造监测数据的功能。监测仪器设备生产及销售单位配合环境监测数据造假的，由当地环保部门通报，并上报环保部，将涉嫌弄虚作假的单位列入不良记录名单，禁止其参与政府购买环境监测服务或政府委托项目，对安装在企业的设备不予验收、联网。这一办法在2016年1月1日起生效。

　　不过，一个难点是，因为每家企业选择的在线设备不同，环保部门要和企业使用的每一家设备生产商建立传输方式的统一协议技术。因此，目前还只有山东试点相对成熟，另有重庆、湖北、内蒙古、河南等省份参考尝试，全国技术标准还有待于未来统一。

　　多措并举打击造假

　　虽然环保部要求，对国控污染源每月至少例行检查一次，对非国控污染源每季度检查一次。但因专业人力不足等，并无法做到全面监督。

　　以山东省为例，专门做污染源管理和监控的环保人员只有11人，但面对的是2000多个国控及省控污染源点位，监督人员捉襟见肘。于是，内蒙古、河南等地尝试推行工况在线监测法，即除了企业在线监控数据以外，还根据企业生产的用电量、耗水量等能源消耗量，及生产投料量等多项数据，反推换算到排放数据，进行综合数据互相比对，查验是否作假。

　　然而，效果不佳。山东仅试行一年左右后就否了。原因是，多种综合数据，主要依赖于企业自行提供，真实性存疑，如企业提交的数据不真，等于这种综合验证方法失效；其次，投入成本太大。

　　骆建华分析，综合耗能量的查验在部分省份实施的不成功，“因成本过高，只能抽样检查，无法细查逐个监控点位。而且，一些省份实施后，环保部门需向其他部门索要相关数据，比如耗电量需得到电力公司的配合，执行起来并不顺畅”。

　　近年来，将大数据引入环保系统，能否破解排放数据的造假难题，亦在业内有过讨论。西安交通大学环保大数据研究中心主任林宣雄认为，可以通过比对，发现数据中的异动，并对比线上、线下数据，进而判断在线监控数据是否造假。

　　不过，对于大数据研究分析的前提是，如何充分收集海量的基础数据。因为越混杂多元的数据，才能矫正错误的数据，得出相对精确的结论。但数据充分的前提是，打破各部门阻隔，做到数据信息公开和释放。另外，林宣雄称，污染源数据方面仅有末端排放口的数据，还缺乏过程数据。

　　骆建华认为，最现实的杜绝整治办法是，每抓到一例弄虚作假，就严惩以示威慑。此前对环保法修订时，他便提出了这一思路：监测数据造假由来已久，对于一些性质极为恶劣的行为，比如篡改、伪造环保数据的，不能仅罚款处罚，还应该拘留，甚至入刑。

　　以往《大气污染防治法》、《水污染防治法》等规定，主要是罚款处罚，金额通常在10万元以下。新《环保法》实施后，处罚力度有所增加，对造假行为的实施者，可视情节程度，行政拘留5日至15日。

　　在即将开庭的山东金岭公司的大气污染公益诉讼中，针对该公司热电锅炉废气长期超标排放行为，广饶县环保局在2015年3月和11月共五次下达“按日处罚行政决定书”，按日计罚总额达1500万元。

　　自然之友在调查中发现，自2014年以来，金岭化工公司因环境违法行为，虽然多次受到环保部门的行政处罚，以罚款了事，但至今未予整改合规。

　　葛枫说：“处罚力度不够，很难对于一些‘惯犯’有足够的威慑力，因此希望借由此案，通过公益诉讼在2016年里树立一个典型范例，突破‘以罚代管’的传统路径，也让更多的企业能在大气排放行为上有所收敛。”